构建诚信体系 打造信用永州
----永州市场信用监管体系建设调研报告
湖南永州市市场监督管理局党组副书记、局长 周平平
市场信用监管体系是保证市场公平公正、诚信有序和健康发展的重要基础,是强化事中事后监管、有效提升市场监管能力的重要途径，当前，永州正在积极开展“六城同创”活动，我市市场信用监管体系建设如何?作用发挥如何?为此开展调研。现将调研情况报告如下：
一、 现状和成效
近两年来，全市市场监管部门立足全面深化“放管服”改革，转变政府职能新要求，立足市场监管机构改革和职能调整大背景，着力推进“双随机、一公开”等信用监管工作，取得了初步成效。
1.监管机构设置。以机构改革为契机，整合原工商部门信息年报、登记注册、原质监部门质量信用等级评定、原食药监部门企业信用承诺等多部门信用监管职能，在新设立的市场监督管理局机构内设立了信用监管科。赋予了其拟定信用监管制度措施、指导监督市场主体登记注册、组织指导信用信息管理公示、协调联系信用信息归集共享和联合惩戒、牵头协调“双随机、一公开”监管等信用监管职能，解决了市场信用监管的归口管理问题。
2.市场主体设立。随着放管服改革推进 ，通过“证照联办”“一件事一次办”实现了市场主体设立的集约化，便利化，为市场信用的统一监管夯实了基础。2019年5月21日以来，我市以市场准入涉照事项为突破口，在全省率先实现省政府公布的“一件事一次办”涉及市场准入43项涉照事项落地实施，成效明显。截止7月25日，市“一件事一次办”平台共收件7690件，办结7093件，办结率92.24%，平均办结时限为3.4天，比承诺时限提速70%以上。通过改革，企业群众办事越来越方便，市场信用监管也越来越高效。经验做法受到湖南日报、湖南卫视、湖南经视、红网时刻、永州电视台、永州日报等各级主流媒体的推介报道。
3.多证合一改革。多证合一的本质就是多种信用合一，既是便民举措，也是集成高效市场信用监管的需要。今年9月1日起，市局全面推进食品药品行政审批制度改革，推动食品药品行政审批权限下放、告知承诺发证、实行“多证合一”和集中现场核查等多项举措，实行“一次申报、一窗受理、一并审查、一起核查、一个证件”审批机制，努力打造全省乃至全国食品药品行政审批环节最少、流程最优、时限最短、效率最高的规范化、法治化、便利化的营商环境。9月4日全市首张“多证合一”药品经营许可证率先在祁阳县发出。
4.工作机制建立。为统筹推进全市“双随机、一公开”监管工作，市政府建立了永州市“双随机、一公开”监管工作部门联席会议制度。联席会议由市市场监管局、市司法局、市公安局、市商务局、市行政审批服务局等17个部门组成，联席会议由市政府分管副市长当任召集人，市市场监管局、市司法局负责同志任副召集人，其他成员单位分管负责同志为联席会议成员。部门联席会议制度的建立，为市直单位推进“双随机、一公开”监管，实现市场监管领域全覆盖提供了组织和领导保障。
5.实施方案制定。2019年5月21日市政府召开了市场监管领域“双随机、一公开”监管和“一件事一次办”工作推进会，联席会议成员单位都参加了会议。会议就我市“双随机、一公开”监管工作做了动员和原则要求，审议了《永州市推动“双随机、一公开”监管工作全覆盖的实施方案》。6月26日市政府办将《永州市推动“双随机一公开”监管工作全覆盖的实施方案》(永政办函(2019)35号)(以下简称《实施方案》)印发全市实施，为全市“双随机、一公开”监管工作提供了时间表和路线图。
6.系统排查摸底。一是业务系统情况。通过“双随机、一公开”监管工作微信群和qq群，向17个成员单位发放了《联席会议成员单位“双随机、一公开”监管工作相关情况统计表》，就各成员单位双随机业务系统名称、网址、是否开展双随机抽查业务以及是否与国家企业信用信息公示系统对接等事项进行了调查。各成员单位都反馈表明自己没有能够开展“双随机一公开”监管业务的系统，现有业务系统基本上只能随机，不能公示，不具备将检查信息记于市场主体名下的功能。二是执法人员建库情况。各成员单位按照《实施方案》的任务和时间节点，积极推进本单位“双随机、一公开”监管工作，在做好本级工作的同时，还认真指导县区单位工作。今年截止7月31日，15个监管单位有10个单位通过国家企业信用信息公示系统(部门协同监管平台-湖南)(以下简称省协同监管平台)建立了市本级执法人员库，同时指导有关县区建立了执法人员库;有4个单位指导有关县区建立了执法人员库，但市本级没有建立;1个单位没有建立本级执法人员库(没有下级单位)。市场监管局是844人(市本级110人,13个县区局734人);三是抽查计划制定情况。截止7月31日，成员单位通过省协同监管平台部署双随机抽查计划12个，其中市农业农村局2个，市本级和冷水滩区局各一个，抽取检查对象23户;市人社局4个，市本级2个，冷水滩区局和新田县局各1个，抽取检查对象427户;市应急局6个，市本级1个，冷水滩区局5个，抽取检查对象45户。市场监管部门通过本系统的业务系统部署抽查计划2个，抽取分派检查对象到各县区共906户。
7.体系建设成效。全市市场信用监管依托湖南信息化综合业务系统，已经实现永州企业信用信息在本市各平台之间的互联互通、实时归集、全面公示和社会共享。今年截止7月30日，共推送和公示企业登记信息72221条，处罚信息5879条，双随机抽查信息9195条。年报信息全部通过国家企业信用信息公示系统公示，社会公众和各单位均可通过该系统查询其年报信息，信用体系建设成效显著。县级局取得突破性进展的有江永县市场监督管理局，该局今年通过国家企业信用信息公示系统公示企业经营异常信息55条，农民专业合作社经营异常信息41条。今年截止9月底，开展了6批次双随机抽查，与县烟草局开展了1次卷烟市场专项联合抽查，共抽查市场主体39户，完成检查39户;开展了地理标志使用行为双随机抽查1户，已完成检查;开展了企业登记事项及公示信息检查，共抽查市场主体35户，完成检查9户;开展了文物市场规范管理、履行《电子商务法》电子商务平台经营者义务情况检查、拍卖领域市场规范管理3个批次的抽查，共抽查市场主体5户。开展了失信惩戒，向社会公示市场主体行政处罚信息32条，协助法院在信用公示系统中公示股权冻结1起。
二、 问题和困难
虽然我市市场信用监管取得了一些成绩，但还存在许多不容忽视的的问题，主要表现在“双随机、一公开”仍停留在初始阶段，年报、平台、机制、组织协调等诸多方面都存在不同的客观困难，市场信用监管全覆盖仍然任重道远。
(一)企业年报方面
1.年报时间周期过长。《企业信息公示暂行条例》规定的年报期限过长，导致市场主体的期限依赖，业主往往根据事情缓急轻重安排事项，绝大多数企业主都会在4月份才开始着手年报，越往后人越多网络越拥挤，系统运行越慢。每年的年报数据印证了这一现象：全省截止4月8日年报率才24.52%，月平均年报率不及10个点。
2.年报信用惩戒太软。目前的法规和规章规定，企业未年报仅有的惩戒是列入异常名录，补报后即予移出，几近零成本。贷款、投标、评优表彰在补报移出后几乎不受影响。被列入异常三年后才列入严重违法失信企业名单，此后再无下文，5年后就没事了。时间能解决一切问题这个哲学命题在信用监管工作中得以实现。
3.吊销营业执照太难。长期未经营企业吊照太难，难在取证。这类企业往往没有从事具体经营，即使通过住所都难以联系，收集调取其未从事经营的证据大费周折。另外，文书送达周期也长，除了公告送达，别无他法。吊销一户照，累坏一群人。
4.执照注销制度不优。个体工商户基数虚化严重，一个方面，由于个体工商户对营业执照普遍不重视，停歇业后很多不依法办理注销;另一方面，注销程序过于复杂，不少个体工商户也放弃注销。
(二)系统平台方面
1.检查对象数据库不全。未经市场监管部门登记的市场主体没有纳入到检查对象数据库内，如从事经营的事业单位和特种设备使用单位，包括学校、医院等。数据库不全直接后果是部分抽查事项无法在系统内部署和执行。即使借助导入方式建立起检查对象名录库部署随机抽查，抽查结果也无法通过系统公示和归集。
2.市场主体信息准确性不高。通过系统无法识别市场主体的真实经营项目和准确经营地址。直接后果：一是导出的主体不一定是检查单位需要的;二是根据系统提供的地址不一定能找到检查对象。这两大缺陷直接制约了“双随机、一公开”功能的发挥。
3. 系统兼容性不强。与其他部门业务系统的兼容性不够强，这一不足已经成为建成本部门业务系统单位推行“双随机、一公开”监管工作的最大阻力。要真正建成公共系统，应当要像省市场监管局的湖南信息化综合系统与国家企业信用信息公示系统一样能够实现兼容和信息直接推送，从而实现信息归集和共享。
(三)机制运行方面
1.执法体系不完善。以“双随机、一公开”为中心的执法体系不完善，各级市场监管部门目前还没有按照“双随机、一公开”监管要求处理监管和执法的关系，也没有以“双随机、一公开”监管工作实施细则为蓝本建立各级市场监管部门执法体系，实现抽查监管和行政处罚分离。
2.执法力量有欠缺。目前比较突出的问题是基层市场监管部门工作任务重，压力大，事务繁杂，导致部分随机抽查在室内完成，检查人员没有到现场检查或者到场不检查。这从每次抽查的问题发现比例可以反映出来。
3.信用修复制度不健全。实行信用惩戒的目的是贯彻行政处罚法规定的处罚与教育相结合的原则，促使企业珍惜信用，积极修复信用。但是目前缺乏以鼓励市场主体珍视信用为目标，并接受公众监督的信用修复制度。缺乏引导企业自信用受损之日起即可通过履行法定义务和消除危害后果的方式修复信用的相关制度，必须要达到法定条件方可给予修复。
4.惩戒制度没有法律化。联合惩戒和信用惩戒制度没有法律化。限制自然人和企业的权力义务的制度应该法律化，一方面强化惩戒效果，同时也强化对当事人权力的保护。
5.技术设备保障不到位。推行“双随机、一公开”监管的一方面要让执法行为公开透明受监督，另一方面要提高监管效率，减少企业被检查的时间。实现这一目标既要有好的机制和制度，也要有技术支撑，但目前制度在建立和技术保障却没跟上，制度效果难以展现。
(四)组织领导方面
1.部门上下联动不紧。按照省政府湘政发〔2019〕10号文件要求，市场监管领域省级各监管部门都应编制随机抽查事项清单，制定随机抽查计划，建立执法检查人员库。特别是抽查事项和抽查计划，下级必须在上级的抽查事项和计划基础上安排本级随机抽查工作，省级监管部门工作推动的快慢决定了市级部门工作推动的难易，省市县联动非常重要。但是目前，除市场监管部门外，省级部门通过省协同监管平台公布随机抽查事项的很少。
2.成员单位重视不够。全面推行“双随机、一公开”监管是市场监管方式的根本性改变，需要市场监管领域各监管部门统筹安排，全面部署。但部分成员单位对“双随机、一公开”监管的重视程度不够、定位不清晰，目前仍仅停留在明确主管领导和联络员的程度，更没有上升到全局层面。大部分单位既没有开展系统研究，也没有制定实施细则;既没有公布抽查事项，也没有抽查计划。情况好的单位也就是做了一个计划挂在省协同监管平台上，并未开展实际性随机抽查和结果公示。仍有5个单位还没有依托省协同监管平台建立执法人员库，11个单位还没有部署开展双随机抽查。
3.协调联动意识不强。市级监管部门普遍受制于执法人员数量，科与科之间、单位跟单位之间联合随机抽查的意识不强。国务院推动市场监管领域双随机抽查的一个主要目标就是推动联合双随机，切实解决执法力量分散、不够的问题。去年市人社局跟原市工商搞过一次联合双随机，市烟草也联合原工商局搞过一次，但还远远没有形成一个趋势和共识。
三、对策和建议
全面深化改革的一项重要内容，就是要发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，要以科学有效地“管”促进更大力度地“放”，着力打造公平竞争的法治化市场环境和便利化营商环境，更好的服务企业发展和大众创业，推动经济社会高质量发展。针对存在问题，特提出以下意见和建议：
(一)持续抓好年报公示工作
年报公示是发挥信用监管基础性作用的有力抓手。一要持续巩固成果。牢固树立“公示即监管”的意识，完善长效工作机制。要结合动漫视频、公益广告等新媒体手段有针对性地开展宣传，持续提升企业的责任意识和履行年报公示义务的主动性、自觉性。要积极主动作为，采取紧抓关键节点、紧盯重点人群、调动社会力量、政府购买服务等务实管用的方式方法提升工作效能。二要分类推进。要多措并举督促企业及时报送年度报告，规范推进海关管理企业年报的“多报合一”，加大清理吊销长期停业未经营企业工作力度，引导企业应报尽报。要合理区分个体工商户的经营规模和风险程度，盯紧重点对象，因地制宜督导个体工商户年报，将其与企业年报工作同步部署安排、同步宣传培训、同步督导引导。要加强与财政、农业等部门合作，积极推进农民专业合作社依法年报。三要提升应用水平。要认真研究年报易错数据项，优化年报平台的填报提示、数据校验和异常数据提示功能，提高数据准确性。要加强对年报数据的分析应用，围绕地方党委政府重大政策、重点工作有针对性的开展年报数据分析、形成报告，为决策提供支撑服务。探索运用年报数据信息开展大数据监管，通过比对年度数据、关联外部数据、建立分析模型等方式辅助确定监管重点，科学实施监管。四要解决突出问题。针对年报时间周期过长，实行错时年报。参照车辆年检制度，根据成立日期确定年报时间，以企业成立当月为年报期。建议修改《企业信息公示暂行条例》相关规定，加大年报信用惩戒力度。将因未年报被列入严重违法失信企业名单的企业提出每年的年报基数。建议优化注销制度，一是简化注销程序，营业执照遗失和清税证明都实行承诺制;二是建立依职权注销制度，赋予监管机构职权，允许其核实个体户未经营事实后依职权注销。三是取消个体工商户年报制度。
(二)全面优化系统平台应用
公示系统“全国一张网”是涉企信息归集共享、实施信用监管的重要平台支撑，建议以公示系统为依托，发挥顶层设计作用。
1.加强信息归集共享。涉企信息归集共享能够有效解决企业信息碎片化、分散化、区域化问题， 一是以机构改革为契机，在总局制定市场监管部门涉企信息归集资源目录和归集公示工作实施细则基础上，加强内部数据整合，促进市场监管部门涉企信息“应归尽归”。二是以调整后的《政府部门涉企信息归集资源目录》和行政许可、行政处罚等数据归集公示标准为依据，结合同级政府各部门涉企信息产生、公示、应用等实际情况，完善工作机制，全口径归集涉企信息并依法记于企业名下。三是强化各类系统平台数据互通互联，避免信息的多次录入，确保信息的真实性和准确性。同时强化信息安全，建立信用信息保护制度。
2.优化基础支撑作用。基于全面的涉企信息归集和稳妥有序的存量信息公示，积极承接“放管服”改革各项措施落地，增加企业信用画像维度，及时回应企业和社会公众关切，提高公示系统数据资源的准确度、可信度和影响力。积极配合信息化工作机构，改善公示系统的带宽资源、数据存储、服务支撑，提升公示系统服务能力。
3.解决应用突出问题。解决平台检查对象数据库不全和市场主体信息准确性不高两大缺陷，增加对注册事项抽查频次，不断完善相关信息，特别是经营项目和经营地址。从立法角度解决地址信息不准确的问题，赋予登记机关权限，要求申请人地址必须具体到门牌号，否则不予注册;路名和门牌号码发生变化可以依申请变更，亦可根据有权部门变更信息直接变更。
(三)着力完善监管制度机制
积极探索、勇于实践，为事中事后监管各项制度措施的不断完善提供可复制、可推广的地方经验。
1.积极探索信用风险管理。充分发挥公示系统作用，在有效分析企业登记注册、行政许可、行政处罚、投诉举报、关联关系、社会舆情等信用信息基础上，推进信用风险分类管理，将企业信用风险与双随机抽查等监管措施相结合，实现监管资源合理配置和高效利用。特别强调：企业信用风险数据是市场监管部门内部监管资源配置的参考性指标，不得向社会公开，不作为限制企业登记、开展失信惩戒的依据。
2.全面推进制度体系建设。统筹整合市场监管领域各业务条线信用监管制度，实现市场监管信用约束和失信惩戒的规范统一。推进本部门与各政府部门间的协同监管和联合惩戒机制，促进失信惩戒措施落地。推进信用修复机制建设，鼓励失信市场主体主动纠错、重塑信用。一是未履行法定义务，履行义务并经核实后给予修复;二是设立一年的公众异议期限，经当事人申请，信用监管机构核实，然后由信用监管机构予以公示，接受公众监督，利益相关方可以提出异议，经核实异议成立的不予恢复信用。
3.努力破解基层监管难点。进一步完善执法体系和三定方案，建立监管、执法、综合三类机构，监管机构负责抽查，执法机构负责处罚，综合机构负责研究和指挥。对抽查事项、检查内容和检查要求进行专题研究，不断改进和完善抽查表格设计，增强抽查事项的具体化、针对性和可操作性，降低对抽查人员的业务知识和业务能力的要求，统一指挥各监管机构的抽查以及线索移送;建立市场信用监控中心，给抽查人员配备执法记录仪和平板电脑，实现检查信息实时连接，实时指导，确保监管到位，同时强化对监管人员的人身安全保护。
(四)深入推进“双随机、一公开”监管
“双随机、一公开”是市场信用监管的核心手段，应在实践中不断丰富内涵。一要做好职能整合。立足机构改革、职能整合，调整完善市级抽查事项清单和相关工作细则。科学制定年度抽查工作计划，对抽查检查对象和检查方式相近的事项，在计划中合并安排抽查，为企业和基层减负。二要提高监管效能。市场监管部门抽查事项数量多、覆盖范围广，双随机抽查需要普遍性和精准性相结合，在针对市场主体登记事项、登记行为进行基础性抽查的同时，要更多地针对问题多发地域、行业和风险较高的事项开展定向抽查，提高发现问题的能力，避免抽查“走过场”。三要抓好结果公示。“一公开”是双随机抽查的落脚点和必然要求，要按照法律法规要求及时、完整、准确公示抽查检查结果。总局强调，抽查后结果未公示的，视为未完成本次抽查。抽查中发现的案件线索要及时立案查处或移交相关部门处理，避免“查而不究”。四要做好牵头协调。按照国务院文件要求，市场监管部门在地方政府领导下，牵头开展市场监管领域部门联合“双随机、一公开”监管。市县(区)市场监管部门要切实发挥牵头作用，充分依托联席会议等工作制度，做好相关制度建设、统筹协调和联合监管工作。
市场信用监管工作的落实与否关系到商事制度改革的成败，我们要通过市场信用监管体系的建设，着力提升监管公平性、规范性和有效性，为营造良好营商环境、推动永州高质量发展作出我们应有的贡献。
